何源：德国法中行政行为无效的认定 | 国外社会(2)

　　在《联邦行政程序法》生效之前，联邦行政法院就已指出，只有当行政行为在任何情况下均违背现行法秩序时，才能认为其具有重大瑕疵。仅仅违反具体法律规定，即便该法律规定比较重要，也并不足以被称为“重大瑕疵”。《联邦行政程序法》生效后，“重大瑕疵”这一要件的内涵并无改变。“重大瑕疵”仍然意味着，它使得行政行为完全无法令人接受，意即，行政行为与相关的宪法原则或法秩序中包含的重要价值观念完全不一致。

　　按照上述标准，下列四种情形通常属于第一款中的“重大瑕疵”：

　　1.管辖权瑕疵（Zustandigkeitsfehler），即行政机关超出自身权限所作出的行政行为通常被认定为无效。管辖权瑕疵必须具有绝对性，即无论在何种情形下，行政行为的规制内容都超出了作出机关的职权范围，才属于“重大瑕疵”。举例而言，违背联邦与自治团体管辖权分配的规定会导致行政行为无效，比如某州行政机关擅自代替联邦行政机关或是另一个州的行政机关作出行政行为。与此相反，未经上级财务主管部门签署的公务员免职决定，虽然违反了事务管辖权，但只可以被撤销，而不足以被认定为无效。需要注意的是，根据《联邦行政程序法》第44条第二款与第三款，违反地域管辖权通常仅在符合第二款规定的情形下才构成无效。

　　2.程序瑕疵（Verfahrensfehler），即程序上的重大且明显瑕疵也会导致行政行为无效。比如，行政行为针对无行为能力人或是根本不存在的人作出（相对人已死亡等）。再如，作出该行政行为的行政机关领导人不具备足够的认知能力或是具有精神性疾病。与此相反，根据《联邦行政程序法》中相关规定，基于恶意欺诈、威胁或贿赂行为作出的行政行为只能导致行政行为被撤销，而并非无效。因为上述瑕疵通常不够明显，不足以被轻易辨认。

　　3.形式瑕疵（Formfehler）。形式上的瑕疵通常并不会导致行政行为的无效，而仅仅使其可被撤销。但存在例外情况，即法律明文规定某行政行为应以书面形式作出，那么基于法安定性之考虑，口头作出的行政行为无效。比如，依《联邦行政程序法》第38条之规定，行政机关作出的口头承诺无效。不同的是，行政行为以书面形式作出，却以口头形式传达的，不会导致无效。缺乏《联邦行政程序法》第37条第三款规定中的签名也不会导致行政行为无效。因为无论谁签名，正式签发后对于相对人而言是一样的。此种形式瑕疵不算“重大”。

　　4.内容瑕疵（inhaltliche Fehler），主要包括内容不确定与重要内容缺失两类。第一，根据《联邦行政程序法》第37条第一款，行政行为必须在内容上充分确定。如果行政行为的规制对象不清晰，规制结果不确定，那么该行政行为便可能因内容不够确定而无效。需要注意的是，这种内容上的不确定必须达到使行政行为无法被正常理解的程度，即相对人以任何可能的方式均无法达成其规制效果。较为典型的一类情形是，无法确定行政行为是向谁作出的，即行政行为课予的义务究竟应由谁来完成，比如，行政行为的送达地址完全缺失。但是，行政行为送达相对人错误这一瑕疵不足以导致无效。“土地开发金案”中，原告主张，应当认定“容忍决定”无效。由于该案中“容忍决定”的作出依据是《联邦建设法典》第134条第二款中的“公共负担”，而“公共负担”存在的前提是土地所有人是否负有个人债务，那么被告错送至第二原告之子的土地开发金收费决定是否有效就成为关键。如果该收费决定具有法律效力，则原告的个人债务成立，容忍决定所依据的公共负担也成立。反之，原告不负有个人债务，容忍决定也相应无效。对此，普通审法院认为，土地开发金收费决定因过期及误送而失效，因此原告不负有个人债务。联邦行政法院则持相反观点，其以第二原告之子并无提出异议为由，认为误送他人的收费决定本身存续力仍然存在。且基于土地开发的性质，收费决定应与土地本身挂钩。据此，作为土地所有权人的原告仍负有个人债务：

　　已查明事实表明，被告将涉及第二原告之子所有的土地（S道路附近的a地块）的收费决定，以及错将当时单独属于原告的土地（S道路）的收费决定（1979年11月22日作出）一并放在同一信封中，于1979年11月26日寄与第二原告之子。尽管针对非土地所有权人作出的收费决定因违反《联邦建设法典》第134条第一款之规定而具有瑕疵，然而第二原告之子并未提出异议。因此，收费决定在1979年12月27日仍具有持续力。但是，在寄送给非土地所有权人的收费决定仍具有法律效力的情形下，因该决定形成的（开发金）缴费义务并非以《联邦建设法典》为依据，而是基于收费决定的效力而产生。由于收费决定的存续力，市镇有权对非财产所有权人课予相应的个人债务。

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